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公益诉讼理论瓶颈的突破


作者：安徽省青阳县司法局 王裕好


内容摘要：当今，公益诉讼成为全社会关注的一大热点。如何尽快立法已经成为一项不容回避的挑战。本文从客观方面对公益诉讼作出界定并分类，理性地提出一套“原告当事人资格”程序障碍的解决办法，并对相关制度构建进行设想，希望能对我国公益诉讼理论的发展有所帮助。

关键词：公益诉讼 原告当事人资格 完全公益诉讼 涉及公益诉讼

正 文

一、 一则新闻引发思考

2007年04月28日中国新闻网转载了一则标题为“李察·基尔在印度拥吻谢蒂，被法院控告猥亵罪，现正被通缉”的新闻①：好莱坞57岁的李察·基尔(Richard Gere)日前在印度一项公益活动中开玩笑公然狂吻宝莱坞（印度影视基地）当红女星希巴·谢蒂(Shilpa Shetty)。 某印度公民认为李察·基尔公开做出猥亵行为“极为色情淫猥”，于是向法院提出告诉。法官看过电视录像后发出拘捕令，经常前往印度的李察·基尔有可能面临三个月的刑期或是换算成罚金支付。民风保守的印度，类似这种因“公开猥亵”而向法院提出告诉的事件层出不穷，案件堆积如山，几乎瘫痪法院作业。
从中可以看出，一方面印度的公益诉讼已深入社会的诸多层面，并打破传统的刑民界限，救济及时有力；另一方面，受案范围的宽泛甚至法官可主动将信件当作令状处理 ，使得公益诉讼数量惊人，审理迟缓导致司法调整功能大打折扣。我国的公益诉讼尚处于理论襁褓，近年类似案件却节节攀升，成为公众关注的焦点，例如牙防组案件、雀巢奶粉件案、进津费案件等。这些案件之所以形成，通常是因为现行制度存在这样或那样的缺陷。人们希望通过这些公益案件的判决为将来的立法提供丰富的资源以形成新的规则。民事诉讼法、行政诉讼法修改在即，数次出炉的专家建议稿都将公益诉讼作为一项重要的法律制度予以规定。
笔者认为：我国社会主义初级阶段之国情决定了我国公益诉讼必须具有中国特色：既要坚持在党的领导下整合多层资源、调动各方力量、坚持预防为主化解社会矛盾，又要凸显依法治国方略，充分大胆地运用司法审判手段维护公共利益，使之成为人民民主法律监督的新型渠道。实践证明，一些复杂的社会矛盾通过司法途径转化为法律问题，使当事人思维趋于理性化，有效地发泄不满、愤怒等情绪，可以防止纠纷激化，达到平衡利益冲突，维护安定团结，促进社会和谐之目的。

二、公益诉讼概况暨基本分类

公益诉讼不是一种单独的诉讼形式，而是一种以诉讼目的为基准界定的概念。什么是公益诉讼，现在实务界和理论界内部及相互之间尚未达成共识。通说认为：公益诉讼是一种法院依法审理的由检察机关、公益团体或个人所根据法律规定提起的具有公益性质的诉讼，诉讼目的是维护国家、集体利益和社会秩序。下面先从公益诉讼的“立案”和“受理”谈起：
现代社会，当事人在发生争议和纠纷之后能否进入法院并获得公正的司法救济是衡量一个国家司法水准高低和法治实现程度的重要标尺。为了使公民的司法救济权得到切实有效的保障，现代法治国家大多在宪法中确认了公民的裁判请求权即诉权，以使公民诉诸司法的权利获得强有力的保障。当事人诉权包括程序意义诉权和实体意义诉权。诉权的行使必须要有完善的程序制度作为保障，其中，法院就起诉的审查对当事人诉权保障至关重要。我国现行民事诉讼法第一百零八条第（一）项规定，起诉的原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织，而利害关系是一种实体上的关系。不对起诉进行实体上的审查，尤其是诉的利益的审查，往往无法解决是否受理的问题。
民诉法专家修改建议稿第三稿明确规定了当事人的诉权:当事人向法院提起诉讼，法院应当立案登记,不得拒收当事人的起诉状。② 这样一来，“立案”和“受理”就实质上区分开来，立案登记的起诉状只要形式符合要求，法院无须审查是否有具体的事实和理由，这点有待受理后的审理阶段解决。
然而，我们必须强调:实行立案登记制不等于法院对于滥诉无计可施，立案后审查不符合法定起诉条件（既有的起诉条件较为苛刻，需修改），在给予起诉人充分辩论与程序保障的情况下裁定不予受理仍是法院固有的权力，否则任何别有用心者都可以让法院陷入案海的深渊。本文起首的“印度现象”即是很好的例证。
法律固有的概括性和滞后性也提醒我们：法院面对公益诉讼必须比以往任何时候更多地体现司法能动性，及时肩负起调节新形势下不同利益集团之间矛盾的重任。面对唐诘诃德式的柔弱个体挑战庞大的行业垄断机构，基于正当性的自由判断与裁量是公正审理的必备要件。
“原告当事人资格”仍将作为法定起诉条件之一,这也是公益诉讼理论中最为法学界关注的问题，被誉为“公益诉讼瓶颈”。我国现行的三大诉讼法中，关于起诉权的规定虽然不同，但其共同点可归集为原告必须是认为自身合法权益受到侵犯的自然人、法人或者其他组织。这无形忽略了公益诉讼实质上的存在，对公共利益的救济之门无法敞开。例如，1998年“王日忠状告税务局不履行法定职责案”是首例个税举报人向行政部门举报他人偷税未果而提起行政诉讼要求主管机关履行职责的案件。该案中法院对被告所提出的“原告不是其稽查行政行为的相对人，并不具有提出此项诉讼请求的权利”的主张予以了支持③。又如2000年浙江省台州市著名画家严正学状告该市椒江区文体局纵容支持歌舞厅、夜总会在小学校门口经营，并为色情表演提供场地一案中，法院则以严正学与具体行政行为无法律上的利害关系为由，驳回了其诉讼请求。
研究此问题须从公益诉讼的基本分类作手：
作为一个已约定俗成的法律用语，公益诉讼的概念核心应为“公益”，即“公共利益”。而公共利益在某个诉讼中的有无及比重的判断又是核心的“关键”，因为公益比例不同，救济方式与力度当然有所区分。如果公共利益处于无人救济或救济不能的尴尬境地，逐渐影响到社会和谐的构建，那么“公益”的界定应相对从宽：不仅指被侵犯客体系完整的国家、集体利益或社会利益，而且包括能够引发普遍社会意义的“私益诉讼”（即相对于公益诉讼的传统诉讼）中彰显的“公益”。
由此，笔者提出公益诉讼最具有研究意义的分类：完全公益诉讼和涉及公益诉讼。
（ 一）、完全公益诉讼是指起诉人并非出于维护自身权益,完全因为公共利益受到侵害或威胁而依法向法院提起的诉讼。
随着市场经济的蓬勃发展，以及政府和其他权力机构在社会、经济生活中触角的延伸，某些行为可能影响到不特定的或者不可辨认的群体权利。例如，向河流或湖泊排放污染物，可能伤害到全体需要清洁水源的人的利益；向大气中排放有毒气体就会伤害到所有依靠呼吸空气生活的人的利益；增加铁路公路运费影响到其他需要使用交通运输工具的人的利益等等。上述案件产生的结果主要是公共性的伤害（本质上是对不特定的一群人的伤害），起诉人如果并非出于一己之利而是为了公共权益得以维护，则属完全公益诉讼。
根据有无直接受害人，完全公益诉讼又可分为无直接受害人的完全公益诉讼工和有直接受害人的完全公益诉讼。
1、无直接受害人的完全公益诉讼是指被起诉人有不法行为或侵权行为，权利受损主体为不可辨认的群体，难以确定直接受害人。例如卫星发射企业在大气层外排放太空垃圾；某出版物宣扬一夫多妻制等等。

2、有直接受害人的完全公益诉讼是指直接受害人因无完全民事行为能力又无法定代理人或因人身自由受到限制、精神受到强烈震慑等原因而无法提起诉讼，且不起诉将使公共物质利益或公共道德 受损，人民检察院、公益团体或个人以自己的名义（与此不同，法律援助是以受害人的名义进行运作）提起诉讼，要求对直接受害人的权益加以司法保护。桐城市人民法院不久前审理了一起市民政局以原告身份为弱智流浪女追索交通事故赔偿费的案件即属此类④。广义上看，检察院以国家名义提起的刑事诉讼亦属此类，由于刑事诉讼法已作明确规定，本文无需赘述。
需要注意的是：有直接受害人的完全公益诉讼中受害人利益与公共利益虽有联系但不完全重合，直接受害人不愿起诉、放弃诉讼且为唯一受害人的，其他组织和个人无权进行诉讼（公共利益的缺损可通过其他非诉途径救济），强行起诉或审理都侵犯了当事人的处分权，于法无据。

（二）、涉及公益诉讼是指起诉人出于维护自身权益向法院提起的涉及公共利益的诉讼。
北京61岁老人王立堂诉“藏秘排油茶”名人虚假广告系列案即属此类⑤。是否将它划入公益诉讼的范围目前学术界有两种观点，一种主观论，一种客观论。客观论认为诉讼的提起只要结果客观上增进公共利益，这样的诉讼就应当被看作是公益诉讼；主观论认为原告提起诉讼如果主观上是为了个人利益而起诉的，虽然客观上也维护了公众利益，不能认为是公益诉讼⑥。笔者认为，个人利益与公共利益常相互交织，对诉讼的性质的判断完全根据当事人的主观目的判断并不恰当，只要诉讼活动客观上具有公益性质，应当视为公益诉讼。民诉法专家修改建议稿初稿第82条规定：“对于涉及公益的诉讼案件和非讼案件，检察院可以参加诉讼。检察院参加诉讼，具有当事人的诉讼权利义务。”这可能是“涉及公益诉讼”概念的唯一“法律”依据。涉及公益诉讼形式上除检察院参加外与一般私益诉讼相同，实践中由于诉讼具有公共利益性法院审理时应优先作为公益诉讼看待。
根据 “涉及公益”的认定主体不同，涉及公益诉讼可分为法院认定的涉及公益诉讼和检察院认为的涉及公益诉讼。
1、法院认定的涉及公益诉讼
法院认为受理的案件涉及公共利益即作出公告，并通知检察院参加诉讼。当事人可以向法院提出“认定案件涉及公共利益”的申请，由法院决定。检察院接通知后可出庭也可不出庭。
是否“涉及公共利益”属自由裁量范畴，是法院作为矫正公权泛滥、维护社会良知机器固有的资本，不应过多限制。司法实践中要注意集团诉讼与公益诉讼的区分，前者人数虽无法确定但并非无限，所体现的利益也不一定是公共利益。
2、检察院认为的涉及公益诉讼
检察院认为法院受理的案件涉及公共利益，可通知法院：自己将以公益人的身份参加诉讼。这是检察机关行使法律监督职权的具体表现。当事人向法院提出“认定案件涉及公共利益”的申请未获肯定后可向检察院提出相关申请。此类公益诉讼检察院应当出庭，否则法院作为一般私益诉讼审理。


三、完全公益诉讼的原告当事人资格
对外贸易经济合作部 海关总署


对外贸易经济合作部、海关总署关于发布《对台湾地区小额贸易的管理办法》的通知
1993年9月25日，对外贸易经济合作部、海关总署

各省、自治区、直辖市及计划单列市外经贸委厅，外贸局，广东分署，各局、处级海关：
现发布《对台湾地区小额贸易的管理办法》，自发布之日起施行。

附：对台湾地区小额贸易的管理办法
第一条 为便于大陆沿海省市与台湾地区的货物交流，引导海峡两岸民间小额贸易正常开展，特制定本办法。
第二条 对台湾地区小额贸易（以下简称对台小额贸易）是指台湾地区居民在大陆沿海指定口岸（福建、广东、浙江、江苏、山东、上海）依照有关规定进行的货物交易。
第三条 对台小额贸易只能由台湾地区居民同大陆的对台小额贸易公司进行。
台湾居民是指持有有效、完整的台湾渔民证、身份证等有关身份证明的人员。
第四条 对台小额贸易公司应由对外贸易经济合作部（以下简称外经贸部）授权的沿海省市对外经贸主管机关批准，并在工商行政管理部门登记注册。
对台小额贸易公司只准开展对台湾地区小额贸易，不得经营一般进出口业务。
第五条 对台小额贸易每船每航次进出口限额各为十万美元。
第六条 对台小额贸易所经营的货物限于非国家专营、禁止、限制进出口的，非进出口配额许可证管理的货物。
确需出口少量配额许可证管理货物的，应由对台小额贸易公司报上级外经贸机关按照一般贸易和对台贸易的有关规定办理审批手续，经批准同意后申领出口许可证，海关凭证验放。
第七条 对台小额贸易进口的货物仅限于原产地为台湾的货物。海关必要时应审阅进口货物的产地证明书。
第八条 对台小额贸易只能使用一百吨以下（含一百吨）的台湾船只。台湾船只系指在台湾地区正式登记注册、可供在海上进行正常作业和航行的载体。
对台小额贸易的船只所载未能成交的货物，应原船退回。
第九条 对台小额贸易只能在指定的口岸进行。
对台小额贸易口岸由外经贸部授权的沿海省市对外经贸主管机关商当地公安、边检、海关、交通、台办等部门指定。
经授权的沿海省市对外经贸主管机关应及时将本地区所确定的对台小额贸易公司和口岸情况向外经贸部备案并知会海关总署和国务院台湾事务办公室。外经贸部在收到对台小额贸易公司和口岸全部材料之日起三十天内，若未提出异议，备案自动生效。
第十条 对台小额贸易应以易货形式为主进行，易货货物均需以美元计价。
采用现汇形式进行的对台小额贸易，应以国家允许兑换的外币进行结算。双方所得现汇均应按国家外汇管理的有关规定进行处理。
出口收入的外汇由对台小额贸易公司实行全额留成。
第十一条 所有对台小额贸易进出口的货物和船只及船上人员必须接受当地海关、边检及其它港口联检部门的监管，并照章交纳税、费。
对台小额贸易货物和船只均不得出现违反“一个中国”即中华人民共和国的字样及旗、徽、号等标记。
船员个人携带自用物品应以自用合理数量为限。船员不得携带规定禁止进出境的物品，个人不得利用船舶为他人携带物品。船舶带进的航行必须的设备、燃料、物料，应原船带出。上述物品不得作为货物交易。
未经向海关申报并办理验放手续，不得擅自卸、装货物。
第十二条 除国家另有规定外，对台小额贸易进出口货物由海关按照《中华人民共和国海关进出口税则》的优惠税率和《中华人民共和国产品税条例》、《中华人民共和国增值税条例》征税，并按海关有关征税规定进行管理。
第十三条 对台小额贸易公司如违反本管理办法，原审批机关可视情节轻重分别给予警告、严重警告、撤销其经营权的处罚。作出撤销经营权处罚的，应及时报外经贸部和海关总署备案。
对于不具备开展对台小额贸易条件的对台小额贸易公司和口岸，外经贸部有权予以撤销。
对违反海关规定的，由海关按照“中华人民共和国海关法”及有关法规进行查处。构成犯罪的，移交司法机关追究刑事责任。
第十四条 开展对台小额贸易的省市对外经贸主管机关应于每年一月底前将本省市前一年的对台小额贸易情况总结上报外经贸部。
第十五条 本办法由对外贸易经济合作部、海关总署负责解释并监督执行。
第十六条 本办法自发布之日起施行。以前有关规定与本办法不一致者，以本办法为准。