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主诉检察官的权力界定及其活动原则

2000年12月18日 15:24 龙宗智

　　主诉检察官办案责任制的具体设置以及主诉检察官的职能活动方式，虽有高检的工作指导及有关文件作出规范，但各地情况不同，认识也不完全一致，因此具体做法不尽相同。笔者认为，主诉制作为一项重要的改革举措，只要不脱离这一改革的基本方向和性质，实际做法上有一些区别是正常的。对于符合实践需要，符合检察制度和诉讼制度发展方向的创新举措，还应当予以鼓励。但就改革中的基本问题，应当取得共识。这些问题，关系主诉制的运行机制，涉及检察活动尤其是公诉活动的内在规律，与检察制度和诉讼制度的整体构造有关。本文探讨主诉检察官权力界定和职务活动中几个比较突出及有争议的问题，意在塑造合理的主诉制运行机制，供实践中参考。

一、如何确定主诉检察官的职权范围

由于主诉制改革的实质是在检察机关内部重新配置检察权，适当界定主诉检察官权力的性质和范围必然是这项改革的一个基本点。高检有关文件对此作了一个界定，然而，这种基本的划分不可能全部解决检察机关内部日常的权力互涉和互动问题。为了操作适当，对规范性文件所确定的职权范围也应当理解其划分根据，下面对确定主诉官职权范围的一般原则作一探讨。

笔者认为，可以将确定主诉检察官职权范围的主要依据概括为两项原则。第一项是“法定原则”。所谓“法定原则”，是指主诉检察官行使权力，应当有法律的依据，不能违反法律越权办案。如法律规定应由检察长或检察院决定的事项不能仅由主诉检察官决定。这一原则，笔者在二论主诉制一文分析主诉制法律依据时已作了一定阐述，此处不赘。这里着重分析第二项原则，即“相当原则”。

所谓“相当原则”，指主诉检察官作出决定的权力应与该决定的性质和重要程度相适应。即使不违法，但对影响重大的业务事项，也不宜由主诉检察官单独决定。这一方面是因为目前仍然实行检察长负责制以及由检察院而非检察官依法独立行使职权的制度；另一方面也是为了保证重大事项的处理质量，通过监督制约防止出现差误。同时也是考虑到我国刑事司法受多种因素影响，对某些问题的处理不能不考虑方方面面因素，需要一种从社会政治角度分析问题的更为宏观的视野。①因此有的问题由检察长和检委会来考虑和决定更为适当。

把握这种“相当性”，大致可以考虑四个因素：

一是考虑决定的性质，看其属于程序性决定还是实体性处理。对于程序性事项，主要由主诉检察官决定，如起诉、退回补充侦查等公诉权行使中的程序性措施。实体性处理，包括撤销案件、决定不起诉等，意味着确认某人不构成犯罪或不追究其刑事责任，属于具有实体意义的程序决定，因其作为终局性、实体性和法律性的处置而具有“司法”的性质。目前体制和司法状况下，这类事项不宜由主诉检察官单独决定，而应由其提出意见报院里决定。有的检察院曾提出院里“管下不管上”的限权原则，即凡是根据侦查机关的意见提起公诉等，主诉检察官可以直接决定；凡是要纠正原侦查机关认定，尤其是准备撤案或不起诉的，应当由检察长及检委会把关，这与划分程序性和实体性问题并采用不同程序的基本精神是相通的。

二是考虑问题的影响程度，看是重大决定还是一般决定。对于某些程序性问题，如果关系重大，也不宜由主诉检察官单独处理。如变更或撤回起诉、对法院判决抗诉等。案件起诉原则上由主诉检察官独立决定，然而，对某些影响十分重大的案件，为保证质量，防止起诉不当，检察长也应注意把关（但应严格限制这类案件的数量，防止过分干预主诉检察官的工作）。再如批准逮捕，虽属程序性决定，但对公民权利及诉讼进程影响重大，即使实行捕诉统一，也不宜由主诉检察官独立决定，而应由检察长行使批准权。

三是考虑问题复杂程度。对于复杂的业务问题，尤其是主诉检察官感到处理起来有疑难的，可由院里把关。对疑难、复杂案件的起诉，允许主诉检察官提交检察长决定，特殊情况下，检察长可以主动干预。

四是考虑事项本身的属性，看是事实证据问题还是法律问题。按照事实和法律的两分法，事实问题主要依靠直接的证据审查建立内心确信，对法律问题，则可诉诸研究和讨论。因此对案件的事实和证据的认定，原则上由办理案件的主诉检察官负责并承担责任，对法律上的决定，在考虑前述诸因素的情况下可由检察长和检委会作出并对其负责。

二、怎样界定主诉检察官与起诉科（处）长的关系

在主诉制中，主诉检察官相对独立，同时也受到制约。“独立”与“受制”这对矛盾，主要涉及两重关系，一重是主诉检察官与检察长和检察委员会的关系，另一重是主诉检察官与部门领导即科（处）长的关系。应当说，前一重关系在法律上、法理上比较清晰，因为检察长领导检察院工作，在现行制度中，主诉检察官必须服从检察长的指令。但就第二重关系，即主诉检察官与部门领导的关系，目前应当说尚未厘清，存在一些模糊理解，需要在法理上作进一步解析。

检察官处理的事务可分为检察事务和检察行政事务。检察事务，属于检察权行使范围内的检察业务事项，主要是案件办理过程中的程序和实体问题。检察行政事务，是关于案件处理以外的检察工作相关事务，如考勤、纪律、学习培训、工作条件设置、检察官职级待遇和福利、国家政治方针和政策的学习贯彻等。检察行政事务中，还包括一种涉及业务的检察行政事务，如案件分配。案件分配本身并不涉及案件如何处理，但在实践中，司法分案权可能对案件处理的方式和结果产生较大影响，因为不同的法官或检察官对同一案件可能持不同看法并采用不同处置方式，而且不同的法官、检察官可能受其行政上的负责人影响的程度也不相同。②

就检察事务的处理而言，检察长和检察官均为权力行使主体，这一点各国相同。值得探讨的是部门负责人的地位和权力。人数较多的检察机关，检察院内设一些职能部门即“功能单位”，为什么内部要设立这些被称为“部、厅、处、科”的功能单位呢？日本检察总长伊藤荣树称，检察厅设部制的目的有两个：“一是大体确定检察官相互之间的事务分工，根据业务分工以谋求提高工作效益，同时明确责任所在；二是对拥有多数检察官的检察厅，可以大体上把分担事务性质相同的检察官集中在一起，便于上级进行适当的指挥监督。”[1]伊藤的解释是适当的。

部门的领导对检察行政事务承担领导责任，这一点不会发生异议。但其对案件的处理即检察事务是否具有领导权限，则涉及部门领导职务性质的界定问题。也就是说，科（处）长是单纯的行政协调人，还是可以作为检察长的业务代表，代表检察长或受检察长的委托分管某一方面的检察事务。

从法律上看，我国的检察官法和检察院组织法对这一问题的规定是不明确的。根据这两项法律，检察员、检察长、检委会委员是法律所确认的检察官职务，即法律职务，而科（处）长不是法律职务。关于领导关系，检察院组织法第三条规定，“各级人民检察院设检察长一人,副检察长和检察员若干人。检察长统一领导检察院的工作。”可见检察长的领导权限十分明确。而该法第二十条规定：“最高人民检察院根据需要，设立若干检察厅和其他业务机构，地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构。”但对这些内设机构的领导职务及其权限并未作出规定。因此，从法律上讲，可以由检察机关自行确定内设机构及其领导的工作范围及管理权限。

从法理上分析，科（处）长与作为行政协调人的法院业务庭的庭长是有区别的，因为庭长不能决定其他法官审理的案件，不能以任何方式损害法官的独立性。但检察机关行政性（突出表现于“检察一体制”）的存在，使科（处）长既可以作为行政协调人，又可以作为分管某一部分业务的检察长的业务代表。在后一种意义上，科（处）长实际上是检察长的业务助理。据笔者所了解的有限情况，其他一些国家检察院的部门领导确实可能代表检察长作为部门业务的管理者，而不是单纯的行政协调人。有的国家，检察院只设一名检察长作为官署首长，再设几名检察长助理分管不同业务，有的兼任业务部门领导。这里以设计比较精密的日本的检察制度为例作一分析。

根据日本法务省发布的《检察厅事务章程》及其附表，日本最高检察厅、高等检察厅、地方检察厅分别内设三至六个部。其中东京和大阪两个地方检察厅为设部最多的检察机关，分别内设六个部，即总务、刑事、公安、特别侦查和公判部等。

检察机关下设各部部长的选任及职权，是由《检察厅事务章程》第6条规定的：

1．检察厅的部（除前条第3款规定的临时部外）设置部长，由法务大臣从该厅的检察官中任命。2．最高检察厅的部长，奉检察总长的命令，总管部所管的事务，并指挥监督所属检察事务官、检察技术官和其他职员。3．高等检察厅和地方检察厅的部长，奉该厅首长的命令，总管部所管的事务，并指挥监督其职员。

根据有关解释，“总管”与“掌管”是有区别的。“总管”，是对事务进行“综合性的统率和管理”，部首长对本部事务进行“总管”，包括检察事务与检察行政事务。但在管理时，必须考虑每一检察官都是“独立官厅”，而检察事务本来就属于每个检察官应有的权限这一特点。

除了“总管”的权力外，部长还享有对部内职员的指挥监督权。但其范围因机关不同而有所区别。对高等检察厅和地方检察厅来说，检察长指挥监督的对象是隶属该部的检察官、检察事务官、检察技术官等全体职员。与此相对，对最高检察厅来说，则仅指这些人中除检察官以外的人。因为最高检察厅的检察官，每个人以直接辅助检事总长为原则，至于属于哪个部，只不过是大体确定分担的事务，而部长不过是以该部检察官中的首席者的地位，总管该部所管的事务。[2]

以上规定说明两点，其一，总的看，日本检察机关的部门领导，在尊重检察官独立权限的同时，对检察业务也具有一定的管理权限，不是单纯的行政协调人；其二，在最高检察厅，部门领导对检察官所处理的检察事务，除“总括性管理”外，不具有直接的指挥监督权力；但在高等和地方检察厅，部门领导则具有这种权力。

　　近来，在商标异议复审行政纠纷案件和商标争议行政纠纷案件审判实务中，对商标标志上的著作权保护与商标权保护是否存在冲突，对商标标志的著作权保护是否会影响商标秩序有较大的争议。这涉及到涉案商标是否因为侵害他人在先著作权而违反商标法第三十一条关于“申请商标注册不得损害他人现有的在先权利”的规定的理解适用，因此这个问题的研究既有重要的理论价值，又有重要的实践意义。本文拟结合著作权法和商标法的基本原理对此问题进行分析。

　　一、质疑对商标标志进行著作权保护的主要理由

　　在司法实践中，认为商标标志的著作权保护可能影响商标制度的正常秩序的代表性观点体现在日本烟草产业株式会社与国家工商行政管理总局商标评审委员会、万金刚商标异议复审行政纠纷一案（以下简称万金刚案）中的一审判决即（2012）一中知行初字第1286号行政判决中。这种观点认为，我国商标法对于普通注册商标的保护系以相同或类似商品或服务为限定条件，也就是说，即便完全相同的商标标志，商标法也不禁止不同的商标注册人将其注册在不相同或不相类似的商品或服务上。因作品的保护通常不考虑载体，一旦商标标志构成受著作权法保护的作品，则意味着其可以不受商品或服务类别限制从而获得全类保护。

　　此外，商标法为促进商标的使用亦规定了相应的使用条款，即商标法第四十四条第四项规定，对于连续三年停止使用的商标可以予以撤销。但在商标标志构成作品从而可以适用著作权法保护的情况下，上述制度的适用将会受到影响。著作权法对作品的保护并不考虑使用情况，因此，即便因违反商标法有关连续三年不使用而被撤销的商标，亦可以基于著作权法对于作品的保护而禁止他人在全部商品或服务上使用与其相同或实质性相同的标识。上述情形显然对商标法相关基本制度构成了冲击，使得其在一定程度上无法发挥作用。因此，商标标志要构成作品，应当具备更高的独创性。

　　二、是否损害在先著作权应当根据著作权法来判断

　　为了分析上述对商标标志进行著作权保护的质疑是否合理，首先应当分析商标法第三十一条前半段的规定应当如何理解和适用。商标法第三十一条规定的“他人现有的在先权利”应当理解为商标法没有特别规定的在先权利以外的其他任何民事权利。在司法实践中，著作权、企业名称权、特有标志权、肖像权等均可以纳入在先权利的范围。是否损害“他人的现有在先权利”，应当根据侵权责任法和在先权利相关的法律来判断。在这个意义上，商标法第三十一条的规定有点类似于国际私法中的冲突规范，是指引在先权利相关法律的“路标”。在商标异议复审行政纠纷案件和商标争议行政纠纷案件中，如果争议焦点在于被异议商标或争议商标是否侵害他人肖像权，应当严格按照民法通则和侵权责任法的相关规定进行判断。并不能因为被控侵权的是商标标志，就存在与民法通则和侵权责任法的一般原则不相同的特别规则。在商标标志是否侵害他人在先著作权的认定过程中，无论商标标志是否构成作品，被异议商标或争议商标与在先作品是否相同或实质性相似，都应当按照著作权法的基本原理和相关法律规定来判断。

　　要分析商标标志的著作权保护是否会影响商标秩序，应当严格按照著作权法的基本原理正确理解作品的独创性和保护范围。如果作品的表达比较简单，变量较少，不同作者在分别独立创作的情况下出现相同或基本相同的表达的可能性较大。在原告的作品已经公开传播的情况下，确系独立创作的被告要证明其系独立创作而非复制原告的作品较为困难，在司法实践中往往难以判断相同的原因是否因为复制还是因为巧合。为解决这种实践中的难题，司法实践中一般会认为表达较为简单、变量较少、各自独立创作但表达相同的可能性较大的作品独创性较低而不予保护。正如在万金刚案的二审判决即（2012）高行终字第1782号行政判决书中所述，所谓独创性的“高度”，实质上指独立创作但结果相同的可能性，如果可能性较大，则独创性高度较小；如果可能性较小，则独创性高度较大。所谓的独创性“高度”，只是为了方便司法实践中认定被告是否独立创作。

　　基于前面的分析可知，作品的著作权保护范围与作品的独创性程度是密切相关的。在作品的表达非常简单，但被告确实能够证明其系独立创作的情况下，即使与公开传播的他人在先作品相同，也不能认为被告侵权，或者认为被告对其独立创作的作品没有著作权。如果作品的独创性较低，则保护范围较小，原则上只能保护相同而不能保护相近似。如果作品的独创性较高，则保护范围较大，不仅保护相同，也保护相近似。这一点与商标权的保护范围类似。商标法理论认为，商标权的范围具有弹性。商标的保护范围好比电筒的光照范围，电池的强度如同商标的显著性，电池越强，光照的范围也就越亮，商标的保护范围也应当越强。同样的道理，在著作权案件中，作品的独创性越强，受到的保护也应当越强。

　　三、对商标标志的著作权保护并不会影响商标秩序

　　前面的分析表明，如果商标标志的独创性较低，按照著作权法的基本原则，原则上只保护相同而不保护相近似的商标标志，其他相近似的商标标志的注册和使用并不侵害著作权，因此并不会因为对商标标志的著作权保护而影响其他商标的正常注册和使用。对于作品的智力创造性高度设定的标准越低，并不意味着因为著作权保护而阻止的商标标志越多。

　　如果商标标志具有较高的独创性，对作者个性的体现比较明显，表明各自独立创作但结果相同的可能性较小，作者以外的他人使用该标志申请注册商标，往往能够佐证其损害在先商标合法权益的恶意。著作权法的保护有时反而可以弥补因商品类似的认定标准比较模糊而不能有效制止恶意注册的不足。对商标标志依法进行著作权保护，反而能够维持正常的商标秩序。如果商标标志构成作品，在著作权法确定的保护期限内，即使该商标标志因为三年不使用而被撤销，他人也不能未经著作权人许可再使用该商标标志注册商标，这是著作权法对作品进行保护的正常结果。能够作为商标注册的商标标志是难以穷尽的，并不因为著作权法保护了构成作品的那一部分商标标志，就会减少可以注册的商标标志的数量。因此，对构成作品的商标标志的全类保护和长期保护对商标秩序和商标制度并不会产生不利影响。

　　综上，商标标志的著作权保护与商标权保护并不冲突，反而能够相互补充和协调。认为二者存在冲突的观点是站不住脚的。无论是理论研究还是司法实践，都应当严格遵守商标法第三十一条的规定和著作权法的相关规定，不能违反著作权法的基本原则来提高商标标志的独创性标准。

　　（作者单位：最高人民法院）