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国家人口和计划生育委员会


国家人口计生委关于印发全面深化综合改革建立和完善工作新机制的指导意见的通知

各省、自治区、直辖市人口计生委，计划单列市、新疆生产建设兵团人口计生委，解放军、武警部队人口和计划生育领导小组办公室，中直机关、中央国家机关人口计生委办公室，委机关各单位，各直属、挂靠单位：


现将《国家人口和计划生育委员会关于全面深化综合改革建立和完善工作新机制的指导意见》印发给你们。请根据地区和部门实际，做好安排部署，推动工作落实，确保目标实现。



国家人口和计划生育委员会

二 ○ ○ 六年一月三日



国家人口和计划生育委员会关于全面深化综合改革建立和完善工作新机制的指导意见



为牢固树立和全面落实科学发展观，开创"十一五"时期人口和计划生育工作的新局面,国家人口计生委决定，在过去五年试点工作的基础上，全面深化人口和计划生育综合改革，建立和完善"依法管理、村（居）民自治、优质服务、政策推动、综合治理"的工作新机制。



一、充分认识全面深化综合改革、建立和完善工作新机制的重要意义



全面深化综合改革、建立和完善工作新机制，是党中央、国务院关于新时期人口和计划生育工作一系列重要指示和决策精神的集中体现，是稳定低生育水平、统筹解决好人口问题的制度保障，是中国特色综合治理人口问题道路的创新发展。在新时期人口和计划生育工作中，全面深化综合改革、建立和完善工作新机制，具有总揽全局、协调各方的重要作用。



——全面深化综合改革、建立和完善工作新机制，是落实科学发展观的客观要求。做好人口和计划生育工作，必须树立和落实科学发展观，坚持以人为本，促进人的全面发展，促进人口与经济社会资源环境的协调发展和可持续发展。必须坚持改革的思路、发展的眼光、科学的态度、求实的精神和开放的胸怀，转变政府职能，创新体制机制，保障人口和计划生育各项任务落到实处，为全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会创造良好的人口环境和人力资本。



——全面深化综合改革、建立和完善工作新机制，是稳定低生育水平、统筹解决人口问题的必然选择。新时期，稳定低生育水平的任务仍然十分艰巨，人口素质、结构、分布等方面的矛盾日益凸现，人口安全形势不容乐观。人口和计划生育工作的外部环境发生了重大变化，影响生育意愿和生育行为的因素日趋多元化。因此，必须改革创新，把工作从不合时宜的思维定式和方式方法中解放出来，纳入法制和制度的轨道，使之不因外部环境的不利影响或领导人注意力的改变而改变。



——全面深化综合改革、建立和完善工作新机制，是提高人民群众满意程度的重要途径。人口和计划生育工作直接关系群众切身利益。现阶段，群众日益增长的计划生育/生殖健康需求还得不到很好的满足，计划生育家庭还有许多实际困难得不到有效解决。工作新机制的核心理念是民主、法治、服务、利益，反映了群众对人口计生工作的本质要求。通过机制创新，切实改进工作，维护群众权益，反映群众诉求，实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益。



——全面深化综合改革、建立和完善工作新机制，是树立我国负责任人口大国良好形象的重要举措。国际人发大会《行动纲领》和"千年发展目标"，体现了国际社会对人类文明进步的共同追求。我国作为世界第一人口大国，应当积极参与人口与发展领域的国际交流与合作，学习借鉴先进理念和经验，不断提高国内工作水平。倡导共存、共享、共赢，维护发展中国家的利益，促进世界的和平、合作与发展，促进人类的文明、繁荣与进步。



二、全面深化综合改革、建立和完善工作新机制的指导思想、总体目标和基本框架



全面深化综合改革、建立和完善工作新机制，要着重把握依法管理、村（居）民自治、优质服务、政策推动、综合治理等五个方面，着力在制度（指法律、行政法规、部门规章、地方性法规规章以及政策、规定等）、器物（指组织机构、设施设备、人员、经费等）和载体（指具体的管理和服务活动、行为等）建设三个层面求得突破。



指导思想：坚持以科学发展观统领人口和计划生育工作，全面深化改革，创新体制机制，努力解决制约人口和计划生育工作发展的思想和体制障碍，稳定低生育水平，以人的全面发展统筹解决人口问题，促进人口与经济社会资源环境的协调发展和可持续发展。



总体目标：力争2010年全国大多数地区基本建立工作新机制，率先实现部门工作法治化。



主要标志：



——低生育水平保持稳定，2010年末我国大陆总人口控制在13.7亿以内；



——以人的全面发展统筹解决人口问题取得实效，人口数量、素质、结构和分布等方面的矛盾有所缓解，人口安全形势趋于改善；



——人民群众更加满意，人口和计划生育部门的管理、服务和协调能力明显增强。



基本框架：



——依法管理。坚持依法治国、依法行政理念，加强法制建设，完善人口和计划生育法律法规体系。加强法制宣传教育，提高全社会特别是人口计生工作者的法治意识和能力。加强监督，执法必严，违法必究，把人口和计划生育工作全面纳入依法治理的轨道。



——村（居）民自治。充分发挥村（居）党支部和村（居）民委员会在计划生育工作中的重要作用，实行计划生育政务、村（居）务公开，推进民主管理、民主监督。促进计划生育协会等非政府组织加强能力建设，搭建政府部门与群众自治组织、非政府组织制度化的交流合作平台，优化资源配置，疏导社会矛盾。



——优质服务。坚持巩固和发展基层计划生育服务体系，加强干部队伍建设，深入开展以技术服务为重点的计划生育优质服务。建设社会主义人口文化和生育文化，加强宣传教育和信息咨询。加强研究和规划，推动生殖健康产业发展。



——政策推动。制定和完善有利于计划生育和人口发展的经济社会政策，完善多层次、多形式的利益导向机制。组织实施好农村部分计划生育家庭奖励扶助制度和"少生快富"工程，探索建立独生子女死亡伤残家庭困难扶助制度和计划生育保险制度。确保各项奖励优先优惠政策的落实。



——综合治理。坚持人口与发展综合决策，坚持党政一把手亲自抓、负总责，完善人口和计划生育工作目标管理责任制。加大部门协调力度，落实责任，优势互补，信息共享。充分利用国内外资源，促进人口和计划生育工作发展。



三、全面深化综合改革、建立和完善工作新机制的主要思路和任务



“十一五”时期，全面深化综合改革、建立和完善工作新机制，要着重推动五个方面的创新：



（一）理论创新



——坚持以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导，以科学发展观统领工作全局，发展人口科学，构建符合科学发展观要求、体现实践最新发展成果、具有中国特色的人口发展理论体系和发展模式。



——把人口理论创新与建设社会主义新农村、全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会、加强党的执政能力建设、走和平发展道路等重大课题紧密结合起来，提升人口和计划生育工作在全党全国工作大局中的地位，促进人的全面发展与经济社会的全面进步。



——加强人口发展战略研究，建立研究的长效机制和信息共享机制，搭建人口与发展综合决策支持平台。坚持理论联系实际，加强基础、应用和对策研究，加强理论创新成果的学习、宣传和推广，促进理论创新成果的转化和应用。



——加强对理论创新工作的组织协调，建立领导干部、专家学者和实际工作者共同参与的理论创新工作格局，培养和造就一批理论研究人才。



（二）制度创新



——坚持稳定现行生育政策，从实际出发，探索完善现行生育政策的有效途径，研究制定符合国情的人口政策：稳定低生育水平、提高人口素质、改善人口结构、引导人口合理分布、促进人口大国向人力资本强国的转变。



——把国家和省级人口计生委的工作重心切实转移到"研究战略、制定规则、创造环境、依法行政"上来。议全局、抓大事，增强总揽全局、民主科学决策、依法管理、优质服务、综合协调的能力。构建行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的工作运行机制。



——完善人口和计划生育工作目标管理责任制，继续强化党政主要领导的责任，进一步明确和规范各部门在人口和计划生育工作中的职责。加强对工作过程的动态监测和评估，把基层的注意力引导到服务群众、提高群众满意程度上来。



——推动建立以公共财政投入为主体的人口和计划生育投入机制，加快建立有利于计划生育的利益导向机制和社会保障制度。建立流动人口计划生育由流出地和流入地共同负责、以流入地管理为主的工作机制。



（三）科技创新



——坚持科学技术是第一生产力，以满足群众日益增长的计划生育/生殖健康需求作为工作的出发点和落脚点，加强人类生殖基础理论以及生殖健康、出生缺陷、主要生殖系统疾病等的研究，推出一批科研成果。 



——大力推进计划生育/生殖健康新技术、新产品的研究和开发，为群众提供经济适宜、避孕效果好、毒副反应小的新型避孕药具。加强避孕药具使用不良反应监测，科学编制政府采购目录，推动避孕药具的更新换代。 

--推动计划生育/生殖健康产业发展，以市场为导向，以企业为主体，以计划生育/生殖健康新技术新产品博览会为平台，促进形成具有市场竞争能力和发展潜力的科研基地和企业集团。

　　

——加强科技创新人才、产业开发人才、市场营销人才、技术服务人才的培养，优化队伍结构。重视引进和培养学术带头人，提高自主科技创新能力。



（四）能力创新



——实施"甘露计划"。巩固和完善行政管理、技术服务和群众工作"三位一体"的公共管理和服务网络。切实加强以县站和中心乡镇服务站为重点的基层服务体系建设，强化宣传教育、技术服务、信息咨询、人员培训、药具发放五种职能。



——加快推进人口宏观管理与决策信息系统建设，继续完善政务信息系统、育龄妇女信息系统、农村部分计划生育家庭奖励扶助制度管理信息系统和流动人口计划生育信息交换平台，推进"三网一库"建设。以信息引导服务，提升工作水平。



——深化干部人事制度改革，建立人员准入、培养使用、有效激励、监督退出等机制，形成充满活力、有利于优秀人才脱颖而出的良好环境。探索干部队伍职业化发展道路，开展"争做新时期最可爱的人"活动，加强行风建设和党风廉政建设。



——理顺人口计生部门与非政府组织的关系，加快建立政府调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动的社会管理网络。



（五）载体创新



——深入开展婚育新风进万家活动和"关爱女孩行动"，倡导计划生育、男女平等、少生优生的社会新风，转变群众生育观念，促进生育文明。采用综合措施，遏制出生人口性别比升高势头。实施中国人口早期教育暨独生子女培养示范区项目。



——深入开展创建计划生育优质服务先进县（市、区）活动，实施以避孕方法知情选择、出生缺陷干预、生殖道感染干预为主要内容的计划生育/生殖健康促进计划，提高育龄群众的生殖健康水平。



——组织实施好"关注妇女，抗击艾滋"活动，以关爱妇女和家庭为重点，开展预防艾滋病的宣传教育、咨询和服务活动，推动对艾滋病困难家庭的救助，提高社会公众预防艾滋病的意识和能力。



——加强与联合国机构，人口与发展南南合作伙伴组织，有关国际、地区和国家组织的交流与合作，组织实施好中国/联合国人口基金计划生育/生殖健康第六周期项目、中国/福特基金会优质服务项目、中日合作中国中西部生殖健康家庭保健服务能力建设项目及其他合作项目。



各地要结合实际，不断创新工作载体，促进各项目、活动经验的整合与提升，推动工作新机制建设。



四、加强对全面深化综合改革、建立和完善工作新机制的领导



加强组织领导。建立和完善工作新机制是政府行为。人口计生部门要当好参谋助手，将这项工作纳入党委政府的议事日程，纳入当地经济社会发展的总体规划，确保认识到位、责任到位、措施到位、投入到位。与各部门、各方面的改革有机结合，统筹兼顾，协调推进，调动一切积极因素，形成全面深化综合改革、推进工作新机制建设的合力。



科学制定规划。加强调查研究，科学制定工作新机制建设的总体规划和实施纲要，细化改革任务，明确实施步骤，确保目标如期实现。强化成本效益观念，统筹考虑改革的力度、发展的速度和基层的实际承受能力，使改革进程与当地经济社会发展水平相协调，与人民群众要求相吻合，与人口和计划生育工作前进方向相适应，防止出现脱离实际、盲目冒进的倾向。



切实抓好试点。国家和省级人口计生部门要注意选择和抓好不同类型的综合改革试点，探索有效途径和办法，解决制约工作新机制建设的突出矛盾和问题。在政策、经费、项目、考核等方面给予试点地区支持，创造良好的环境和氛围，增强试点地区改革的积极性和主动性。加强试点模式和先进经验的总结提炼，加大教育、培训和倡导力度，推动改革的全面深入。



改进考核评估。加快改革和完善人口和计划生育工作目标管理责任制及其考核评估体系。科学设置考核内容、标准和权重，鼓励基层因地制宜地确定改革的切入点和着力点。要鼓励创新，不求全责备，引导综合改革和工作新机制建设沿着科学发展、以人为本的道路顺利推进。



人口计生委办公厅

2006年1月3日印发


　　　　　　　　　　　　　浅议合同解除权的行使方式
　　　　　　　　　　　　　　　　——评《合同法》第96条的立法缺陷

　　我国合同法第九十六条规定当事人依约定解除权或法定解除权主张解除合同的应当通知对方，合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或仲裁机构确认合同的效力。这一条款的目的在于规定解除权的行使方式，但由于立法语言表达方面的原因，司法实践中，法官在应用该条款处理具体案件时存在不少困惑。笔者认为该条至少有三点需要明确：一是合同解除的通知与诉讼的关系问题，即解除权人是否可以不通知对方而直接向人民法院或仲裁机构提起诉讼或仲裁请求达到解除合同的目的？二是如果解除权人通知相对人解除合同但相对人不做任何表态或者虽然有异议，但却消极或出于某种目的故意不请求人民法院或仲裁机构确认解除合同的效力，导致解除权人无法实现解除合同后恢复原状、赔偿损失等目的，解除权人是否可以请求人民法院或仲裁机构确认合同的效力？三是各种情况下合同解除的时间问题？

　　对于第一个问题理论界和实务界均有不同的观点：有观点认为解除权的行使是双方之间的行为，解除合同应当通知对方，解除权人不能直接起诉，即使起诉，法院应当向当事人释明而不能直接受理并裁判解除合同；也有的观点认为解除权人可以通过向法院起诉来解除合同，法院受理后其向对方送达的文书就相当于解除权人解除合同的通知，因此不应该否认解除权人直接通过诉讼或者仲裁请求解除合同。笔者认为，合同解除权本质上是属于形成权，其完全是当事人一方依法律规定或合同约定而自行行使，使合同效力归于消灭的单方意思表示，是单方法律行为，原则上是当事人的一种民事权利，不应由法院或仲裁机构代行。只有相对人对解除权人行使解除权提出异议并诉至法院或仲裁机构时，法院或仲裁机构才有权力依照法律规定进行事后审查，对合同解除的效力予以确认。因此,建议把通知解除作为诉讼的前置程序，否定当事人不经过通知程序直接提起诉讼来解除合同。这样规定不仅符合立法本意，而且可以节省诉讼资源。解除权作为形成权完全是依单方意思表示即可以行使和完成的权利，无需借助任何公权力来实现和救济。如果允许当事人直接起诉解除合同的话，那么就使得法律规定的“当事人主张解除合同的，应当通知对方，合同自通知到达对方时解除”目的落空，与解除权的属性不相符。况且我国正处于各种矛盾凸显期而司法资源又相对紧张，因此引导当事人依规定积极行使权利，只有在解决不了情况下再求助法院。这样不仅可以节约司法资源减轻法院的案件压力，而且有利于促进纠纷的尽早解决，减轻当事人的经济成本。

　　关于第二个问题，笔者认为第九十六条的规定是相对合理的。因为法律既赋予解除权人以解除合同的权利又给了相对人异议的权利，符合有权力就有救济的司法理念。如果相对方对于解除权人权利的行使无动于衷或虽然有异议但却消极或出于某种目的故意不请求人民法院或仲裁机构确认解除合同的效力的话，那么法律就没有保护的必要了。因此这种情况下可以视为相对人放弃异议权并默认对方解除合同，由此产生相应的合同解除法律后果，解除权人可以根据九十七条规定要求相对人承担相应的法律后果。问题在于《合同法解释（二）》第二十四条规定：“当事人对合同法第96、97条规定的合同解除或者债务抵消虽有异议，但在约定的异议期限届满后才提出异议并向人民法院起诉的，人民法院不予支持；当事人没有约定异议期间，在解除合同或者债务抵消通知到达之日起3个月以后才向人民法院起诉的，人民法院不予支持。” 据此，我们可以知道如果当事人没有约定异议期的话，那么对方当事人是享有三个月的异议期限的。实践中有些相对人往往会出于各种目的利用这个时间差故意不行使异议权以便拖延时间，很明这种情况对解除权人很不利。那么这种情况下解除权人能否提起诉讼或者仲裁，请求人民法院或仲裁机构确认解除合同的效力呢？合同法第九十六条没有明确，相关司法解释也没有规定，导致实践中处理不尽相同。笔者认为，合同法只明确相对人有异议可以请求人民法院或仲裁机构确认解除合同的效力，但也没有禁止解除权人请求人民法院或仲裁机构确认解除合同的效力的权利。因此从保护解除权人权益和维护交易安全的角度考虑，也应该做扩张解释赋予解除权人类似的权利。

　　第三个问题是相对人收到合同解除的通知后，有异议向法院或仲裁机构要求确认合同的效力，那么合同时自相对人收到通知时解除还是自法院作出生效判决之日起解除呢？如果认为是自作出生效判决之日解除，那么就和合同法九十六条规定的“合同自通知到达对方时解除”相矛盾。如果认为是通知到达时解除，要是法院也确认合同解除的话那么可以追溯到自通知到达时解除，问题是假如法院判决认定合同不解除呢？这些问题都需要予以明确。笔者认为，如果相对方没有异议的话，那么合同自通知到达对方时解除。如果当事人有异议并向法院或仲裁机构要求确认合同效力的话，那么就应以法院的判决时间作为合同解除的时间。

　　参考文献

　　[1]崔建远 吴光荣：《我国合同法上解除权的行使规则》 载《法律适用》2009年第11期。

　　（作者单位：江西省黎川县人民法院）